我国农药再评价工作展望

从历史发展来看，自农药面世以来，再评价就不断推动农药“去劣存优”，成为管控农药风险，保障农业可持续发展的利器。二战后，滴滴涕等化学农药的广泛使用在促进农业生产的同时，也带来一系列环境和健康风险。1962年《寂静的春天》出版引发全球关注，直接推动了国际社会对滴滴涕等高毒高风险农药的再评价。滴滴涕于1972年在美国被禁止农业用途，成为农药再评价管理上的一个重要里程碑。

目前，农药再评价已成为国际共识。联合国粮农组织和世卫组织在《国际农药管理行为守则》中明确要求各国建立再登记程序，定期审查已登记农药的风险。美国、日本、欧盟等多个国家和地区均根据自身情况建立了农药登记后风险监测和再评价制度。我国自1997年《农药管理条例》发布实施以来，逐步推进农药再评价工作的法治化、系统化，在风险监测、评估能力和管控措施等方面取得积极进展。

1 我国再评价工作进展

随着农药产业的蓬勃发展，我国已成为世界上最大的农药生产国，已登记791个农药品种5万余个农药产品。我国农药再评价工作进程伴随着农药产业发展稳步推进，初步形成“禁、限、管”相结合的管控体系，并在高毒农药淘汰、替代产品研发和风险管理能力提升等方面取得阶段性成效，为推进农药产业绿色转型和农业高质量发展奠定了重要基础。

1.1 健全完善法律法规体系 《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国环境保护法》作为上位法，从保障消费安全、维护公众健康、促进可持续发展角度，要求加快淘汰高毒高残留农药，推动高效低毒低残留及替代产品研发应用，加强农业污染源的监测预警，建立健全环境与健康风险评估制度。《农药管理条例》作为农药管理的基本遵循，以行政法规形式确立了部、省两级农业农村部门对已登记农药开展安全性、有效性监测评价的法定职责。《农药登记管理办法》以部门规章形式，规定对登记15年以上的农药品种，根据生产使用和产业政策变化情况，组织开展周期性评价，将评价结果作为登记延续审查的重要依据；对存在严重危害或较大风险的农药实施特殊性评价。

1.2 全面落实高毒高风险农药管控措施 我国对高毒高风险农药实施严格的管控措施，截至目前，农业生产已禁止使用甲胺磷等61种农药，其中剧毒、高毒农药47种，占比77.05%。2017年《农药管理条例》（以下简称“新条例”）修订实施后，32种高毒高风险农药列入《限制使用农药名录》（2017版），落实限制使用农药定点经营许可，强化属地监管，防控安全风险。近年来通过再评价，目前已在农业生产禁用13种高毒高风险农药，对19种农药采取限制使用措施。

1.3 不断加强限制使用农药风险监管 限制使用农药标签以红色字样醒目标注“限制使用”，注明使用的特别限制和特殊要求。以磷化铝为例，实行严格的流向管控，由生产企业直接供应给具备安全使用技术条件的储粮企业或者专业化病虫害防治服务组织，并由熟悉相应产品使用方法和安全防护措施的专业技术人员使用，磷化铝标签应注明“人畜居住场所禁止使用”并采用内外双层包装，以防气体外泄造成中毒事故。

1.4 持续提升农药安全风险管控能力与技术标准 通过学习借鉴发达国家先进管理经验，我国风险评价能力大幅提高。以生态环境评价为例，通过长期监测氟苯虫酰胺在水稻田使用时环境暴露量，开展水生生态系统高级环境风险评估，证实其在水稻上使用时对水生生物的风险不可接受，最终撤销了氟苯虫酰胺在水稻上的登记。我国对氟苯虫酰胺的环境风险评价早于美国，几乎与美国同步撤销在水稻上的登记。针对禁用等隐性成分添加、超范围滥用等监管难题，制定相关产品质量检测方法、完善基本涵盖我国批准使用的农药品种和主要植物源性农产品的1万余项残留限量标准，持续提升依法、科学、规范管理能力。

1.5 大力推动替代产品研发与迭代升级 我国90年代禁用六六六、滴滴涕，促进了有机磷、氨基甲酸酯类杀虫剂的发展。2007年禁用甲胺磷等5种高毒农药，促进了菊酯类、新烟碱类杀虫剂的发展。2011年，国务院批准实施《高毒农药淘汰和禁用工作方案》，对高毒农药品种启动禁用程序。高毒农药淘汰进程进一步加快，不仅有力推动了我国自主创制品种的开发应用，也显著促进了农药品种结构的绿色转型。新条例出台后，按照新要求批准登记的11个国内化学新农药品种中，8个为自主创制的化学新农药，占比超七成。同时，近5年来批准登记的新农药中，生物农药品种占比超过50%，截至目前，我国已批准174个生物农药品种2 579个产品，占农药产品比例的5%。

1.6 始终坚持安全高效经济的政策导向 无论是1982年颁布《农药登记规定》，还是1997年出台《农药管理条例》，一直将“安全、高效、经济”作为农药管理政策导向。农药再评价秉持这一政策导向，近年来围绕稳产保供、减量增效、高质量发展的要求，强化与农药登记准入关口的有效衔接，撤销防治效果差的精甲霜灵、噻呋酰胺、三环唑在水稻部分病害的登记，保障国家粮食安全；对颗粒剂产品采取登记限制措施，促进农药科学减量使用；严控灭生性除草剂与农田用选择性除草剂的混配，防控飘移、误用、超剂量使用等风险。

2 面临的主要问题

尽管我国再评价工作取得了一定成效，但我们也清醒地认识到，我国农药再评价起步晚，与发达国家农药全程监管还存在一定差距，农药再评价机制还有待进一步完善。

2.1 农药原始创新能力与产业规模不相匹配 我国农药生产企业1 700多家，从业人员100万人，年产量230多万t，产品出口到180多个国家和地区。然而，农药创制能力不足，产品同质化严重。以吡虫啉为例，630家企业登记了1 457个产品，产业集中度低，产能过剩导致的“内卷式”竞争加剧。相比之下，美国农药产业高度集中，科迪华、先正达、巴斯夫、拜耳等4大公司占据了约70%～80%的美国市场份额，这些企业每年将农药销售额的8%以上投入农药研发，以保证持续推出新产品不断占领市场。而我国农药企业研发投入比例平均仅为3%左右，一些中小企业甚至长期没有新产品。

2.2 试验技术水平和管理能力有待提升 我国风险评估制度主要依据《农药管理条例》及相关登记管理规定，通过运用风险评估工具，管控农药抗性风险、膳食风险、健康风险、环境风险；但相应的评价要求与发达国家相比还存在差距，风险评估能力和水平还有待提升。以膳食风险评估为例，美国早在20世纪70年代已系统开展此项工作，而我国目前膳食风险评估体系还不完善，尚未开展急性膳食评估。

2.3 农药再评价数据支撑体系不够健全 目前尚未建立统一的农药风险监测平台，农药使用风险监测数据长期分散在农业农村、林业、粮食、卫生、环境保护等部门。部门间信息交流与数据共享难度大，由于还未实现部门间信息数据共享，农业农村部门难以及时准确全面掌握农药使用事故、农药中毒、生态环境影响等监测数据，农药全生命周期管控合力有待加强。农药登记资料尚未实现电子化存档，开展再评价所需的已登记产品试验数据，还无法实现便捷、准确、完整查询。

2.4 风险监测对再评价的指导作用还需强化 农药、药品、兽药均建立了风险监测制度，但监测结果对“禁限用”的指导作用有显著差异。对于药品和兽药，其处方药品种在销售与使用端受到严格管控，处方药必须由执业医师或执业兽医开具，流通和使用相对规范。药品或兽药通过不良反应监测所发现的问题，更多指向的是在研发阶段未能识别的“固有缺陷”，这是其采取禁限用措施的主要依据。相比之下，我国农药使用环节尚未建立类似“植物医生”的处方制度，当前风险监测中所发现的农药残留超标、人畜中毒及环境污染等问题，大多是由于生产环节违规添加隐性成分、经营环节误导推销、使用环节超范围超剂量滥用等行为所致，未必是农药品种本身的安全风险。因此，在决定是否对农药品种采取禁限用措施时，需要科学审慎研判“安全风险”缘由，否则可能造成“误杀”。

2.5 农药再评价风险预警机制尚未有效建立 长期以来，我国主要跟随发达国家再评价步伐、专注于高毒农药退出，企业缺乏主动性，尚未形成与农药全程监管各环节相衔接的农药再评价预警机制。农药再评价需要在企业研发、生产、经营、使用各环节做好政策前瞻，科学设置过渡期，合理引导企业预期，避免资源浪费和监管压力。

3 完善再评价制度的主要考虑

高毒农药退出后，根据我国经济发展阶段、农药产业形势、农药替代产品开发等情况，建议采取“分类管理、分步实施”的原则，科学审慎利用好农药特殊性评价手段，适时开展“老旧”农药全面周期性评价，为加快推动农药产业高质量发展提供保障。

3.1 分类分级开展“高风险”与“老旧”农药再评价 科学研判“高风险”农药品种的安全性、有效性风险，及时开展特殊性评价，采取禁限用及用药指导等风险管理措施。对我国登记使用15年以上的“老旧”农药品种，综合考虑风险监测结果、替代产品登记、国外相关农药品种再评价进展，以及国际公约禁限用管理动态等情况，探索分品种完善抗性风险、膳食风险、健康风险、环境风险评估试验数据库。

3.2 全面提升农药风险监测与再评价能力 协调推进部门间监测数据互联互通，压实登记证持有人对上市产品落实使用风险监测及报告责任，进一步提升公众监测参与度，形成管理部门“履职”监测、登记证持有人“主动”监测、社会公众“参与”监测的全方位监测体系。信息化采集风险监测数据，准确掌握已登记产品的安全性、有效性风险，进一步加强风险评估能力建设，完善政策要求与技术标准，切实管控农药风险。

3.3 建立健全农药全程监管的再评价预警机制 建立“高风险”品种与“问题”产品预警机制，探索构建登记证持有人“主动”放弃与农药管理部门“禁限用”管理相结合的退出机制。在生产环节，有效衔接《产业结构调整指导目录》“十五五”农药产业发展规划，将国家淘汰类、限制类产能的品种列为再评价“高风险”品种，引导产能调控；在经营环节，将风险监测发现的品种，作为“高风险”品种列入《限制使用农药目录》，强化经营监管与科学用药指导。

3.4 稳妥审慎推进“老旧”农药全面周期性评价 日本1948年颁布《农药管理法》，在2018年修订时引入周期性评价制度，并从2021年起按照优先级逐步开展已登记农药的再评价，截至目前仅完成2个有效成分的审批，尚有52个在审批中，30个待审批。美国早在1910年出台《联邦杀虫剂法》，后于1947年更新为《联邦杀虫剂、杀菌剂与杀鼠剂法》（FIFRA），首次规定了农药登记、农药再登记制度，但直至2007年才正式启动已登记农药的周期性评价。彼时，全球农药市场已高度集中，美国孟山都、瑞士先正达、美国杜邦、德国拜耳、美国陶氏化学和德国巴斯夫等6大农化巨头企业控制了全球约80%的市场份额，其中3家为美国公司。从发达国家周期性评价实施经验来看，对“老旧”农药应以特殊性评价为主，全面开展周期性评价还需要稳妥审慎、因势而行。